原标题：“放”飞通航

民航局局长冯正霖曾用“大势向好、路径曲折、热度上升、飞得不多”形容当下我国通航发展形势，作为行政主管部门的民航局已经意识到：“必须进行自我革命、刀刃向内，以壮士断腕的精神和坚韧不拔的毅力，来一次思想上的大解放，认识上的大升华，措施上的大变革。”

如何让通航真正“热起来”“飞起来”？是摆在通航顶层设计者面前一道必须破解的难题。

“要以自我革命、壮士断腕的精神，彻底转变通航管理思路”，在民航局前不久召开的通航监管专项督查电视电话会议上，民航局副局长李健的一番讲话，引发行业的强烈关注。

从数字看，2017年，我国通航飞行83.7万小时，在册通用航空器2297架，通航机场81个，通航企业365家，同比分别增长9.5%、9.6%、14.1%和14.1%。2018年一季度，我国新增颁证通用机场24个，相当于此前历年累计通用机场颁证总量的30%；通航飞行小时同比增长17.8%，均呈现出强劲增长态势。同时，国家层面继续加大对通航的扶持力度，无论是推进通用航空示范工程，还是启动通用航空综合产业示范区，使得通航产业呈现出快速发展的新气象。

但是，尽管我国通航发展“热度上升”，但仍然“ 飞得不多”；虽“大势向好”，但依旧“路径曲折”。李健指出：“要真正做到'放管结合、以放为主、分类管理'，加快完善通航法规标准体系的顶层设计，必须下决心彻底把通用航空相关规定从现有规章体系中剥离出来。”

事实上，自国务院办公厅2016年5月印发《关于促进通用航空业发展的指导意见》以来，民航局积极提高站位，主动作为，从创新发展政策、改善运营环境、改进监管模式等方面着手，努力探索提升通航服务能力。

近两年来，民航局密集出台多项改革举措，持续改进通航监管工作。去年10月份以来，民航局更是先后出台了60余项改革政策措施，着力破除制约我国通航发展的体制机制性障碍，进一步激发了通航发展活力。

怎么“放”？

“法规标准要求过严会制约甚至扼杀一个产业的兴起和发展。”李健指出：“必须以'放'为主，能放开的坚决放，能取消的尽量取消，直接放给市场和企业。”

自民航局2017年2月印发《提升通用航空服务能力工作方案》，确定以试点方式推动通航改革的总体方向以来，目前民航局已批复东北、华东、西北、新疆和中南5个地区管理局的9项试点。其中，通航飞行作业量大，拥有多家大规模通航企业的东北地区，成为最早获得开展通用航空管理改革的试点。

东北地区的通航管理改革试点划定了包括简化经营许可与运行许可审批流程，实施运输机场及通用机场的差别化收费，取消非载客类的“通用航空事故征候”和“通航事故万架次率”的考核指标，对训练飞行、非经营性和载客类经营安全管理宽严有别，简化对通用机场和通航公司的安保要求等5项试点内容。

面对通用航空管理改革先行先试的责任和压力，东北局从简化经营许可证与运行合格证开始第一项攻坚。经历了过程激烈的讨论和层层深入的改革，在试点开展8个多月后，辽宁奥斯特通航成为第一个政策受惠企业，仅用16天时间，就拿到了过去至少需要半年时间的经营许可证和运行许可证。

在东北局试点成功的基础上，民航局迅速总结经验，并向全国范围推广。中南局紧随其后，在2018年2月13日向位于深圳的东部通航颁发了全国首个“双证合一”的经营许可证和运行合格证。中南局局长周毅州告诉记者：“现在的审定标准普遍进行从宽解读，降低了企业准入门槛，切实为通航企业创造'法无禁止即可为' 的宽松发展环境。”

据东北局局长崔晓峰介绍，在东北局试点的经验上，通航不安全事件委托调查也开始在全行业推广，为通航企业加装数据记录仪，经营许可和运行许可联合审定办法也很快就能在全行业中得到推广。“我们的改革任务，必须经过充分的验证。归根结底，试点成果还是要交给市场去检验。”崔晓峰表示。

今年4月9日，民航局正式批复中南局开展通用航空监管模式调整试点，并重点要求“厘清行政执法监管责任，明确执法边界”。周毅州告诉记者：“中南地区通航产业相对发达，通航企业和通用机场数量多，作业运行量大，具有一定的产业基础。且地处改革开放前沿，有敢为天下先的传统。”

这一试点目标，一是解决通航领域的“过度监管”问题，二是积极为通航发展创造良好的民航法治环境，建立通航行政检查事项清单，进一步减少对通航企业的日常性、重复性的不必要检查。

周毅州解释，试点将包括五方面内容：一是建立辖区内通航单位的分级分类名录清单；二是研究建立分类的通航监管模式，首要明确了“放”的对象范围；三是研究建立分级的通航监管模式；四是建立通航行政检查事项清单，并进一步研究完善检查频率和标准；五是建立企业自查制度和信用管理工作机制，激发企业安全管理的主体积极性。

通过监管模式调整试点，民航局希望厘清通航监管职责边界，重点解决监管范围、监管流程和监管效能等问题。

进一步为通航企业减负松绑，激发其市场活力和安全自主能力。自试点工作开展以来，民航局先后出台了44个给通航发展松绑的政策文件，既明确了市场、安全、运行各领域监管工作“放”与“管”的边界，也为企业减了负，释放了市场活力。据统计，今年以来，通航飞行时间月均同比增速超过了10%，第一季度增速达到18%，“放管服”成效初显。接下来，民航局将加快修法立法进程，加强沟通协调，加大配套资源支持力度，尽快总结经验推广成果。

如何“分”？

李健认为，突出“以放为主”导向的同时，还必须遵循“分类管理”的原则，“必须下决心彻底把通用航空相关规定从现有规章体系中剥离出来。”

据不完全统计，过去两年，民航局发布的涉及通用航空相关的政策措施近百条。针对通用航空机场建设，全面开放民航工程设计市场和通用机场投资限制，适度降低建设要求，通用机场可以建立仪表或者目视飞行程序；取消通用航空器引进审批（备案）程序，对企业或个人购买一般通用航空器不再实施审批和备案，提高企业引进通用航空器的效率，降低引进成本；开展通航经营许可和运行许可联合审定试点，简化通航飞行计划审批程序；建立通航应急救助飞行计划申请绿色通道，全面放开管制责任范围外通航活动“放行权”……

中国航空运输协会通航分会总干事王霞表示：“民航局树立了分类管理的新理念，修订相关规章，从制度设计上将通用航空和运输航空合理分开，给予通用航空更大的自主权和灵活性。”今年5月1日《改进通航适航审定政策实施细则》正式实施后，航空器适航证件和国籍登记证办理等业务，都可以在网上申办系统完成，全面改进了办理流程。民航局适航审定司适航检查处处长赵晋玉在接受记者采访时表示：“新的通航适航审定细则更多在放宽事前审定，强化事中事后监管。同时，建立企业信用机制，赋予企业更多自主权，也让企业更多地为自己的行为结果负责。”

“让'数据多跑路，群众少跑腿'的信息系统建设，也是民航局'放管服'改革的一个亮点。”赵晋玉说道。

民航局秉持能放开的坚决放开，能取消的尽量取消，为企业和市场“松绑减负”，保持“放”的节奏和定力；同时，“放”也不是放任自流，在“放”的过程中，要提供高效优质服务，着力提高服务效率、供给效率和办事效率。

从事通航运营与投资多年，现任职西北工业大学通用航空研究院筹备组的李晨向记者表示：“通用航空从根本上不同于运输航空，行业内对通用航空管理最期待的是做到三件事：减少事项、降低标准、简化程序。”

“《通用机场分类管理办法》是打响通用航空分类管理的第一枪，此后民航局陆续进行了通航业务重新分类等工作。”中国民航大学通用航空学院副院长刘光才表示，“即将出台的通用航空分类管理指导意见的总体思路，就是通用航空和运输航空分类。以前通航飞不起来的一个重要原因，就是用运输航空的标准来管理通航。”

李健强调：通用航空具有服务领域更为广泛、运行类别更加多样、运行环境更加复杂的特点。要加快出台《关于通用航空分类管理的指导意见》，使之成为指导构建通用航空分类管理体系的基础性文件，保持“分”的原则和方向。

可以期待，《关于通用航空分类管理的指导意见》将是指导通用航空管理改革的纲领性文件。

怎么“飞”？

经验表明，在航空产业链完整的大国，合理的通用航空规模约占到航空业整体的10%~15%，通航飞行总量占到民航飞行总量的50%以上，但2017年，我国通航飞行总量不到运输飞行总量的8%。

同时，我国通航产业内部也存在严重结构性不平衡，2017年通航飞行总量中，训练飞行占75%、生产作业飞行占13%、商务飞行占11%、私人和娱乐飞行只占1%，这同全球60%的通航飞行总量是直接服务于交通出行、运动娱乐以及医疗救援等形成明显对比。

中国民航科学技术研究院航空运输所通航室主任张兵，将我国通航发展现状总结为：制约通用航空发展低空空域等关键要素改革仍然滞后，通用机场建设速度仍然缓慢，通用航空运营规模增速仍然偏低，运营企业盈利能力没有根本改善……

对此，张兵建议：“一是进一步深化'放管服'改革，优化发展环境。在规章标准体系制定、基础设施建设、低空空域管理改革、人力资源培养等方面加快突破，切实通过市场配置资源和共建共享共用提升资源利用率；二是在新业态、新技术方面，特别是公共服务、新消费领域加强支持力度；三是切实提升主动服务，进一步对接部委、地方政府、军方等，形成合力。”

德扬航空副总裁陈星国呼吁：“希望民航局尽快形成通用航空的规章、规范体系；加大对通航产业骨干人员的轮训，培养更多人才；打通军民航空之间的藩篱，为部队相关人员退役后加入通航开通绿色通道；在'放管服'的过程中，通航企业不能有'等靠要'的心态，而要不断地去创新。企业不是旁观者，更应该成为市场的主体。”

王霞表示，要真正让通航“飞起来”，还需要切实解决运营、保障和空域管理等方面的问题。缺乏良性的市场竞争机制、机场少、相关服务保障滞后、空域开放不足等，始终是限制通航“飞起来”的掣肘。

实际上，单纯的通用机场占地小，仅几百亩；投资低，仅相当于高速公路1公里的投资额（1.2亿到1.5亿）。然而现实是：一方面，一些地方较为短视，不见效益便不愿投资通用机场；另一方面一些地方贪多求大，不顾当地航空资源基础盲目上马通航产业园。

“通航飞机的'腿'短，要求通航机场的密度必须大。从国家层面，希望民航局可以协同发改委，对通用机场制定出更详细的硬性指标，对不同地区、不同规模的城市，分类分级规划相应的通用机场。未来机场多了，飞机有地儿停有地儿飞，飞行小时数自然就能上来。”李晨表示。

在期待运营环境改变的同时，通航企业也开始提前练好内功。陈星国表示：“在通航企业中我们提倡三个自觉意识：一是市场意识，二是服务意识，三是成本意识。尽管现阶段国家补贴对通航企业有很大帮助，但长期而言企业必须盈利。通航企业必须在自己的细分领域为客户做好服务，提升自己的口碑与市场竞争力，才能可持续健康发展。”

李晨认为：“通航的高质量发展，需要更多的自主品牌和自主知识产权。在大力发展航空制造业的同时，也希望民航适航审定工作给予自主品牌更多支持。”

“从'热起来'到'飞起来'，这是一个攻坚战。”刘光才说，“如果做得不好，通航飞不起来，那此前的'热'就成了虚热。现在正是通航发展的关键时期。”

从机场数到飞机数，最终飞行小时数才是检验通航发展质量的关键。不管从国家通航产业，还是每个通航企业来说，飞得多飞得好，才有产业规模，才能盈利，才能实现通航的高质量发展。（《今日民航》记者 孙昊牧、薛海鹏）