放管结合 以放为主

进一步促进我国通用航空安全发展

中国民用航空局副局长 李健

中国民航“一二三三四”总体工作思路，给通航发展带来了强大的活力。通过放管结合、以放为主，如何进一步促进我国通用航空安全发展呢？

进一步解放思想

在“放”字上狠下功夫

破除思想障碍，全面推动通航安全发展。促进通航安全发展，在管理思路上要把握好五个关键点:一要始终坚持“安全第一”，正确处理安全与发展的关系。“安全第一”是通航企业生存发展的基础和前提，是生产运行的本质要求。安全事故频发，通航市场难以做大，还会导致行业萎缩甚至夭折。二要理性看待通航安全。2010年~2014年5年间，美国通航致命飞行事故率一直保持在一个相对稳定的状态，每10万飞行小时致命事故率稳定在1.1左右，年均致命飞行事故265起，年均死亡453人。因此，我们要主动引导社会公众和政府部门理性看待通航安全，避免仅仅因为发生了几起通航事故、就导致过度恐慌甚至干扰行业的发展。三要遵循通航生产运行规律，防止用“大运输”规章去卡“小通航”。要完善制度顶层设计，构建既满足监管要求又利于通航空展、宽严适度的安全监管模式。四要重视市场在资源配置中的决定性作用，充分发挥地方政府、社会资本创办经营和自主管理的积极性。五要落实安全生产主体责任，突出结果导向，狠抓遵章守信，努力造就企业自律为主、局方监管为辅的安全管理局面。

强化规章底线和诚信红线意识，严厉查处违章失信行为。规章底线和诚信红线，是确保通航安全发展、健康发展的重要基础。通航企业组织生产运行时，要坚守规章底线，守住了这条底线，飞行安全就有了基本保证；发生不安全事件时，要坚守诚信红线，守住了这条红线，才能真正弄清原因、吸取教训、采取措施和落实责任。突破了规章底线，生产运行就是一艘千疮百孔的破船，风险管理也会竹篮打水一场空，幸福通航“7·20”撞桥事故就是前车之鉴。突破了诚信红线，再好的规章、再完善的制度，再强大的监管，都会沦为一纸空文。只有坚守规章底线和诚信红线，才能确保通航在安全健康的合理区间内运行。

严肃查处违章行为。对于组织违章、法人违章和管理违章，无论有无后果，都要进行查处，完成监管闭环。今后，不论什么系统、什么单位，凡发生人为责任原因事故征候及以上问题的，不但追究当事人的责任，还应逆流向上追究管理责任。严重违规违章，特别是对于组织违章、故意违章、集体违章、管理违章，不论有无后果，都视为严重突破底线，应加重处罚直至停止公司运行和吊销个人证照。在全行业营造不敢、不能和不想违章的安全氛围。

强化诚信红线意识。发生不安全事件，如果企业或个人存在瞒报、谎报、不报等违背中国民航航空安全信息管理规定的行为，都要受到处罚。对于触碰“红线”、性质严重的，都要列入“黑名单”，让失信单位和个人“一处失信、处处受限”。

放管结合、以放为主。所谓“放”，就是把“载人经营”类之外的通航，最大限度地放开，最大可能地松绑，让刚刚起步的中国通航，迅速壮大起来；所谓“管”，就是要将有限的监管资源用在刀刃上，重点把“载人经营”类通航的安全管住管好管到位，尽可能减少亡人事故。区分商业运行与非商业运行，对私用航空器放松管制。民航局出台《通用航空经营许可管理规定》，进一步降低通用航空企业的准入门槛。对商业运行要区分载客运行与非载客运行，对载客运行加强管理。以“飞起来”为牵引，重点关注售票的空中游览、公务飞行、通勤运输等经营性载人通用航空飞行，出台相关管理办法，强化管理。对于农林喷洒、电网巡线等非载客飞行，能放开的坚决放开，可放可不放的可先放开，切实促进通航发展。修订《非经营通用航空登记管理规定》，调整监管思路，放松非经营性通用航空活动的管制。针对通航不同运行类型、不同机场等级，制定分类安检制度与程序。简化审批流程，提高运行效率。缩减通用航空从任务申请至获准运行的报批程序。对通航航空器降低设施设备配备要求，对从事工业、农业、林业等非载客的作业飞行适当降低运行标准。取消国内通用航空企业赴境外执行通用航空任务审批。简化通用航空飞行计划审批程序。继续对执行应急救援、抢险救灾、医疗救护与反恐处突等紧急、特殊通用航空任务的飞行计划，随报随批。简化外籍飞行员、机务人员资质认定等程序。扩大适航委任范围，分类下放审批职能。

积极拓展通航发展空间。支持通过政府购买服务，不断提升农业航空作业面积，力争在我国主要林区基本实现航空护林。鼓励通用航空在工业与能源建设、国土及地质资源勘查、人工影响天气等领域应用，规范无人机在农林业、航拍等领域发展，积极推广港口引航、直升机吊装等业务。汇总主要农产区、林区的航空作业面积基础信息，借助信息系统精细统计通用航空经营活动信息。与国家旅游局联合开展调研，制定并实施“通用航空+旅游”试点方案。鼓励新兴业态发展，出台无人机从事通用航空经营活动管理办法。探索无人机校验支线机场、通用机场导航设施设备工作状况的模式，大幅度降低机场维护成本。探索建立作业信息咨询平台，解决生产信息不对称，导致北方公司到南方、南方公司到北方进行同质作业等问题。

精准监管

将“管”字做实做细

加强顶层设计，完善规章政策。认真贯彻国务院办公厅《关于促进通用航空业发展的指导意见》，并以此作为“十三五”期间通用航空改革和发展的纲领性文件。落实《贯彻<关于促进通用航空业发展的指导意见>重点任务分工方案》及通用航空工作问题清单。研究和制定《民航局关于加快通用航空发展的若干意见》。

提升监控能力。充分运用移动互联网、大数据等现代信息技术，提升通用航空器地面和空中活动的监控与追踪能力，实现飞行动态实时监控。率先在载人经营的通航飞机上加、改装舱音视频监视设备以及飞行数据记录器等设备。

积极采用新技术。有条件的通航企业，要积极使用ADS-B设备，改善无雷达覆盖地区的飞行安全。要积极开发“数据链天气”在通航运行中的应用。要逐步加改装迎角指示器及地形避让等设备，提高通航飞机机载安全设备的安装普及率，切实提高通航安全运行的裕度。

完善通航规章标准。梳理91、135以及43部等规章之间存在的矛盾和交叉，修改有违通航安全运行需求或简单套用运输航空的条款，积极探索和制定诸如水上运行、通航作业等标准，出台通用机场建设与运行管理方面的规章。降低诸如通航机场的建设标准以及消防、安保等运行方面的要求。通航机场和按135部运行的通航公司的安保工作，可采用委托承诺制，将安保责任和安保自主权交给机场和公司。

创新监管模式，加强统筹协调。探索建立以作业基地现场检查为主，办公场所资料检查为辅的跨区域联合监管机制。重点监控跨区运营的运行风险。特殊区域，还要协调地方、军方开展联合监管。探索通航企业间的互助、互检、互进的安全联动机制。分期分批对通航进行安全评估，根据评估结果，实行分级监管。对于安全基础和安全管理相对较好的企业，要充分发挥企业自我管理、自我完善的安全主体积极性，适当减少局方的监管项目和频次；对安全管理失效、问题频出的单位，那就必须发挥政府“看门人”的作用，将有限的监管资源集中起来实施重点监管。根据企业的安全质量回溯调控其发展总量，对于不具备安全生产基本条件的通航企业，将采取一定的运行限制措施。进一步完善通航飞行事故征候标准，减化和放松对通航的管制。探索通航非亡人事故的调查模式，可采用委托调查或远程辅助调查等模式。

加强通航监察员队伍建设。积极培养具备直升机和小型飞机执照签署能力的通航主任监察员（POI）和主任维修监察员（PMI）。加强在岗通航监察员的培训，提升独立工作能力。聘任飞行、维修、航务等专业技术委任代表，承担部分飞行技术检查和安全运行监察任务。

积极发挥行业协会作用。积极引导和鼓励各地区通航协会、AOPA、飞行员协会等第三方组织的发展壮大，将部分辅助性的工作交由协会完成。鼓励协会对通航从业人员进行专业培训、安全教育及规章宣贯工作。鼓励和扶持各专业培训机构创新培训模式，从过去单一的取证训练到增加对持证人员进行专职技能培训以及定期复训。

切实改善通航运行保障条件。推进通用航空飞行服务保障体系建设，形成覆盖全国主要通用航空作业区域的飞行服务保障框架体系，在通用航空飞行活动相对集中区域推进FSS（飞行服务站）、FBO（固定运营基地）、MRO（维修基地）等基础设施建设。完善基础性航空情报资料体系，制作并发布《目视飞行航空图》、《通用航空机场航空资料汇编》。制定《目视飞行航空图编绘规范》。开发“通用航空飞行前自主式情报服务系统”。按照“保密”和“解密”两个版本，分别制作《1:50万民航专题地图》、《民用航空机场1:25万专题图》以及《1:100万民航专题地图》。按照《民用航空气象工作规则》有关要求，发布低空重要天气预告图、低空风温预告图等。鼓励以多种方式建设无人机等“低慢小”航空器监管平台，加强对批准运行的第三方无人机云平台的监管。推进基于北斗导航与ADS-B在通用航空器定位、监控、导航、搜寻救援方面的应用，促进七个ADS-B通航服务中心、七个ADS-B通航服务站建设工作进度。探索通航飞行动态监控和信息共享机制，逐步对管制空域及其他需要监控空域内的通用航空器，实施动态监控。

敦促通航企业加强安全管理。通航企业要建立健全安全管理架构，配备分管安全运行的公司领导，组建专门的安全管理机构或者配备专职安全管理人员，建立健全安全管理制度，围绕风险管控抓好安全工作。抓好机长责任制。重视独立在外作业的机组的安全管控工作，生产旺季，公司领导和管理者应深入一线靠前管理，督促机组和作业人员遵章守纪，努力解决运行保障问题。将安全关口前移到运行控制上来，突出抓好关键岗位、重点环节和具体流程的管控工作。重视机务维修管理质量，严格按照工作单卡进行维修。要高度重视“表演类”、“体验类”通航飞行的运行组织和风险管控工作。（中国民用航空局副局长 李健）