加大“放管服”改革力度 促进通航高质量发展

中国民用航空局副局长 李健

编者按：日前，民航局召开了通用航空监管专项督查电视电话会议，李健副局长就进一步加大通用航空领域“放管服”改革，加快推进通用航空监管专项督查发现问题整改，为通用航空高质量发展创造更加良好环境发表讲话，具有很强的指导性和针对性。现根据讲话精神，摘要发表，以飨读者。

当前，进一步深化“放管服”改革是民航系统学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想、党的十九大和“两会”精神的一个重要任务。对通用航空领域来说，我们要始终坚持发展为了人民的理念，加大改革力度，坚决破除要素市场化配置障碍，不断优化营商环境，进一步激发市场主体活力，促进通用航空高质量发展。

一、提高政治站位，充分释放通用航空对国民经济和国防建设的巨大潜力

发展通用航空是转变发展方式的重要途径，是优化经济结构的重要领域，是转换增长动力的重要抓手，对促进我国经济高质量发展具有积极作用，要从服务国家现代化经济体系、保障国家安全、促进民航强国建设的高度，重视通用航空发展。

通用航空是我国经济发展新的增长点。党的十九大提出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。通用航空是我国改革开放以来极少数没有充分放开发展的产业，具有产业链条长、服务领域广、带动作用强等特点。国际经验表明，通用航空产业投入产出比为1∶10，就业带动比为1∶12。中等收入群体是支撑通航产业发展的中坚力量，一个国家或地区人均GDP突破6000美元，国民对通用航空的需求就开始明显爆发。目前我国中等收入群体人数已达3.5亿~4亿人，远超美国的9200万人。2013年我国人均GDP已超过6700美元，去年则达到8800多美元，但我国通航产业一直没能迎来所谓的“井喷”式发展。这与我国作为全球第二大经济体以及旺盛的社会需求不匹配、不适应。近年来，为了促进通用航空发展，国家先后出台了一系列政策措施。2015年10月，党中央在“十三五”规划建议中，将通用航空与铁路、公路等并列为国家基础设施网络之一；2015年11月，国务院在关于积极发挥新消费引领作用的重要文件中，将通用航空视为推动经济发展的新供给新动力；2016年5月，国务院办公厅出台《关于促进通用航空业发展的指导意见》，将通用航空产业定位为国家战略性新兴产业；今年政府工作报告要求民航落实鼓励民间投资政策措施，推出一批有吸引力的项目，使民间资本进得来、能发展。可见，党中央、国务院对通用航空的发展越来越重视，对通用航空的定位越来越高，对通用航空的要求也越来越具体。

通用航空是维护国家安全的重要保障。党的十九大提出，要坚持总体国家安全观，实施军民融合发展战略。通用航空具有潜在的军事价值和准军事性质，是构建一体化的国家战略体系和能力的重要组成部分。通用航空是国家战略投送能力的重要支撑，发展通用航空是加强战略投送力量建设、维护国家安全和发展利益的重要举措。美国发达的通用航空产业为其储备了大量准军事飞行人员和战略投送力量，在第一次海湾战争中，美国政府征用的民用飞机向海湾地区运送的人员和物资数量，分别占到总数的2/3和1/4。通用航空在应急救援方面具有独特优势。在“5·12”汶川地震救援中，民航先后出动飞机428架，实施救援飞行8277架次，转运和空投救灾物资22543吨，转运伤员和灾民66728人次，通用航空发挥了不可替代的重要作用。航空医疗救援是现代化医疗体系的重要组成部分，被称为“最高效的救援方式”。目前发达国家大多建有完善的航空医疗救援体系，德国的直升机空中救援15分钟能到达国内任何一个地方；美国的航空医疗救援覆盖了全美60%的洲际公路网络，能够为其境内84.5%的人口提供20分钟抵达现场的服务保障。截至2017年底，我国高速公路总里程达13.65万公里，汽车保有量达2.17亿辆，分别位居世界第一、第二，虽然近年来道路交通事故降幅明显，但依然高发、频发，道路交通应急援助救护需求非常迫切。当前我国航空医疗救援还处于萌芽状态，救援飞行力量和机队规模都很小，没有发挥应有的作用，这些都是需要加快补齐的突出短板。

通用航空是民航强国建设的重要内容。实现民航强国是我国民航发展的战略目标。通用航空作为民航“两翼”之一，是民航强国建设不可或缺的重要内容。在民航强国八个基本特征中，“具有功能完善的通用航空体系”是一项重要指标，也是民航重要工作任务。当前，我国民航“两翼”存在严重的结构性不平衡。经验表明，在航空产业链完整的大国，合理的通用航空规模约占到航空业整体的10%~15%，通航飞行总量占到民航飞行总量的50%以上，但2017年，我国通航飞行总量不到运输飞行总量的8%。我国通航产业内部也存在严重结构性不平衡，2017年我国通航飞行总量中，训练飞行占75%、生产作业飞行占13%、商务飞行占11%、私人和娱乐飞行只占1%，这同全球60%的通航飞行总量是直接服务于交通出行、运动娱乐以及医疗救援等形成明显对比。去年10月份以来，民航局牵准通航“放管服”改革的牛鼻子，先后出台了60余项改革政策措施，着力破除制约我国通航发展的体制机制性障碍，进一步激发了通航发展活力，更好地满足了人民群众对通用航空的需求，取得明显成效。2017年，我国通航飞行83.7万小时，在册通用航空器2297架，通航机场81个，通航企业365家，同比分别增长9.5%、9.6%、14.1%、14.1%。今年一季度，我国新增颁证通用机场24个，相当于此前历年累计通用机场颁证总量的30%；通航飞行小时同比增长17.8%，其中1月份同比增长高达91.1%，呈现强劲增长态势。

总之，民航局作为行政主管部门，必须进行自我革命，刀刃向内，以壮士断腕的精神和坚韧不拔的毅力，来一次思想上的大解放，认识上的大升华，措施上的大变革。

二、加强制度建设，建立一套独立、完整、适用的通航法规标准体系

“小智治事，大智治制”。制度建设是管根本、管全局、管长远的。世界通用航空强国的经验表明，健全、完善、适用的法律法规体系是通用航空产业持续、健康、快速发展的制度保障。建立独立的通航法规标准体系是今年民航工作会议布置的重要任务。要坚持“放管结合、以放为主、分类管理”，加快完善通航法规标准体系的顶层设计。

要遵循“分类管理”的原则。分类是精准监管的基础。通用航空具有服务领域更为广泛、运行类别更加多样、运行环境更加复杂的特点，必须下决心彻底把通用航空相关规定从现有规章体系中剥离出来。要把对“通用航空与运输航空、经营业务与自用业务、载客经营与非载客经营”实施分类管理的原则，贯穿到通航法规标准体系设计的全过程。要完善已经分开的法规标准。目前，在机场使用许可、机场安全保卫等方面，已将运输与通用彻底分开；在《通用机场分类管理办法》中，按照机场是否对公众开放采取差异化管理；在通用航空经营许可管理方面，将之前按注册资本额度分类，改为按作业特点和性质分类，都体现了分类管理的思想。要加快出台《关于通用航空分类管理的指导意见》，使之成为指导构建通用航空分类管理体系的基础性文件，保持“分”的原则和方向。

要突出“以放为主”的导向。法规标准要求过严会制约甚至扼杀一个产业的兴起和发展，因此必须以放为主。简政放权要坚决革除不合时宜的陈规旧制，打破不合理的条条框框，砍掉束缚企业发展的繁文缛节，能放开的坚决放开，能取消的尽量取消，直接放给市场和企业。要列出问题清单，对一些规章标准进行修订或解释，采取进一步“放”的措施，做到“松绑减负”。要加强“放”的系统性、协同性，重点聚焦通用航空短途运输必须包机运行、非经营性通用航空活动需要登记核准、不接受私人飞行计划申请、通航人员办理机场通行证比较难等方面问题，进一步放宽或简化相关要求和程序，保持“放”的节奏和定力。

要把握好“放管结合”的尺度。为政之善，莫过于公正。“放”是为了促进权力公平、机会公平、规则公平，增进人民福祉。但是“放”绝不是让通航放任自流，什么都放手不管。该管的一定要管好，不该管的绝不能管，乱作为的该问责就问责。要重点完善那些“灰色地带”，及时予以健全或明确，表面上是“管起来”，其实是一种“放”。“放”要以确保安全为前提，政府放松监管后，通航企业将有更大的自主权，要狠抓安全生产责任，坚守住规章底线和诚信红线，不断强化基层基础基本功建设。在“放”的过程中，要提供高效优质服务，着力提高服务效率、供给效率和办事效率。

总之，“放”要“简”字当头，“管”要“公”字为本，“服”要“优”字为先。

三、加大改革力度，形成一套科学、规范、高效的通航监管机制

健全适用的法规标准体系与规范高效的行业监管机制，二者相辅相成，不可偏废。科学、规范、高效的通航监管机制是民航治理能力和综合实力的重要标志，要在职责边界、流程标准和服务效率上下功夫。

要尽快厘清通航监管职责边界，重点解决监管范围问题。监管职责边界不清导致过度监管，是制约通航发展的重要阻碍。要划清职责，在全行业推广以监管事项库为基础的监管模式调整改革五项措施，编制“行政检查权力清单”“监管责任清单”以及“监管要求清单”，明确行政机关、企事业单位和监察员各自的权责边界。要开展试点，今年，我们决定在东北局和中南局开展通用航空监管模式调整试点，其中“厘清行政执法监管责任，明确执法边界”是试点工作的一项重要内容。要通过改革和试点，建立上下联动、协同配合、横向到边、纵向到底的权责边界。

要全面优化通航监管流程标准，重点解决监管程度问题。要按照通航监管新思路，尽可能地减少监管审批事项、简化程序、统一规范，实现“阳光审批”。要通过健全通航法规标准，制定合理的工作程序，处理好不同法规、标准以及各类支持性文件之间的承接、递进、配套关系。要重点解决通航申请跨区转场飞行难度大、通航野外作业起降场地要求、同一空域仅允许一架航空器运行、通用机场建设验收与发展基金补助政策不协调、通用航空器加改装适航取证周期长等问题。要抓紧评估研究，对相关审批限制、标准和程序的合理性进行严格审查，做到该取消的取消、该放开的放开、该简化的简化、该统一的统一。

要着力提升通航监管效率，重点解决监管效能问题。监管效率是服务质量的重要标志。审批事项办理效率低是通航企业反映比较强烈的一个问题。要对类似问题进行梳理研究，通过完善工作机制、改进工作手段等方式，尽可能减少繁文缛节，压缩办理时间，进一步提高行政审批规范化、行政许可标准化水平，严格执行审批办理时限相关要求。要善于借助和运用现代化信息技术、网络技术，深入推进“互联网+政务服务”，让“数据多跑路，群众少跑腿”，力争在通航管理服务更多领域实现“让群众企业办事像‘网购’一样方便”。必须到现场办的，也要力争做到“只进一扇门”“最多跑一次”。要加快推进民航政务信息系统整合共享工作，防止形成“信息孤岛”，实现政务信息资源由重复分散向集约共享转变、政务系统由分散建设向统筹建设转变，充分发挥政务信息化效能。

总之，厘清职责边界是基础，优化流程标准是关键，提高监管效率是目标。三者相辅相成，相互促进。

四、加强调查研究，切实改进通航监管工作作风

加强调查研究是改进工作作风的基本功。当前，民航系统监管队伍作风状况总体上是好的，但作风建设永远在路上，纠正“四风”不能止步。“四风”问题的一些新表现，在通航监管中也一定程度存在，同时监管过程中还有许多新情况新问题，需要加强调查研究，弘扬和践行当代民航精神，求真务实，真抓实干，进一步改进监管队伍的工作作风，更好地服务通用航空发展。

要严谨细致，坚决反对浮躁懈怠。要解决监管工作不严不实问题，重点解决诸如部分规章交叉引用、通航业务不精、执法比较随意、执法单据填写不规范，甚至对辖区存在多年的违法经营活动不闻不问等突出问题。对这些问题，既要从个人身上找问题、想办法解决，也要从体制机制上着手，进一步完善工作流程和制度建设。要加强监察员教育培训工作，对执行通航监察工作的监察员，必须先培训再上岗，不掌握通航相关业务知识、规章标准的，不得从事通航监察工作。要加强通航执法方式变革，探索双随机式执法，开展执法案卷交叉评查，规范监察员自由裁量权，切实规范执法行为。要加强监管纪律，工作作风问题解决不好，就有可能发展成滋生腐败的温床，对在监察工作中存在不守规矩、违法乱纪等行为的，一经查实，必须坚决打击，绝不手软。

要真情服务，坚决反对官僚主义。要解决监管中的高高在上、发号施令、不接地气、无所作为、遇事推诿扯皮等不良作风，重点解决个别单位和部门以各种理由不接受申请文件、搞选择性认可等问题。要解决生搬硬套、层层加码、办事拖拉、马虎应付、效率低下等不良习气。要抓住典型，采取问责措施，切实发挥“问责一个、警醒一片”的震慑效果。同时加强先进典型宣传、激励。要落实真情服务要求，注重换位思考，主动为通航企业排忧解难，把对通航企业和人员的指导、培训融入监管之中，帮助通航企业更快地成长发展。

要真抓实干，坚决反对形式主义。各级领导干部既要政治过硬，也要本领高强。要坚持问题导向、目标导向、效果导向相结合，直面问题，出实招、见实效，不达目标不罢休、不见效果不收兵。要实行问题整改销号制度，整改完成一件销号一件；对整改清单持续滚动修订，对于新发现的问题，要及时列入整改清单，明确责任和时限；对整改效果采取评价反馈机制，整改效果不佳的，要通报批评。要强化整改监督考核，对于整改不力、敷衍塞责、搞选择性落实、象征性执行的，要严肃问责惩戒，确保各项问题整改到位、各项措施执行到位，确保取得实实在在的效果，让我国通航产业在“热起来”的基础上真正“飞起来”。

建设民航强国、实现通用航空高质量发展是新时代民航人肩负的光荣使命，我们要认真学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，改革创新，求真务实，戮力前行，以“放管服”改革的新举措新成效，充分释放通用航空战略性新兴产业的巨大潜力，为通航发展创造良好环境，助力民航“两翼齐飞”，为更好地服务决胜全面建成小康社会、实现社会主义现代化强国作出民航新的更大贡献。