站在新的起点上 推进中国通用航空业高质量发展

——写在《关于促进通用航空业发展的指导意见》颁行三周年之际

中国民用航空局副局长　李健

编者按：日前，民航局副局长李健在首届民航通航发展大会上发表主旨演讲，就学习贯彻落实《关于促进通用航空业发展的指导意见》，不断增强我国通用航空发展的责任感、紧迫感、使命感，推进我国通用航空业高质量发展提出新任务、新要求，具有很强的指导性和针对性。现摘要发表，以飨读者。

2016年5月，国务院出台的《关于促进通用航空业发展的指导意见》（以下简称“《指导意见》”）是指导我国通用航空事业发展的纲领性文件。三年来，民航局党组以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，结合学习贯彻落实党中央、国务院对民航工作的一系列指示批示精神，把贯彻落实《指导意见》，既当工作职责，更当政治责任；既当历史使命，也当发展机遇；既当政策依据，也当努力方向；既当宏伟蓝图，也当行动指南，以供给侧结构性改革为主线，以完善通航法律法规体系为重点，以“放管服”改革为着力点，以改革通航监管模式和加强督查督办为抓手，以科技创新和平台建设为动能，改革创新，大胆突破，开创了我国通用航空发展的新局面。

一、始终把通用航空发展作为国家战略性新兴产业，不断增强推动我国通用航空发展的责任感

《指导意见》将通用航空产业定位为国家战略性新兴产业，对我国通用航空产业发展作了全面部署。三年来，我们以《指导意见》为指南，以前所未有的重视程度、前所未有的工作力度、前所未有的政策支持、前所未有的改革措施，推动《指导意见》落地、落实、落细。过去的三年是我国通用航空发展最好的时期，也是我国通航改革创新成效最显著的阶段。

这是通用航空管理体制日益完善的三年。三年来，民航局贯彻新发展理念，统筹运输航空和通用航空两大运输体系协调发展，将通航发展纳入“一二三三四”民航总体工作思路；将“具有功能完善的通用航空体系”作为民航强国的八个基本特征之一；全面加强对通航工作的组织领导，成立通航工作领导小组，已经召开了四次会议，累计出台200多项政策措施，有力推动通航发展；加大“放管服”力度，制定《提升通用航空服务能力工作方案》，并纳入民航局1+10+N改革方案，滚动修订，持续推进；加强通航试点工作，先后批复6个地区9项试点，20多个省份积极参与，形成不少可复制、可推广的经验。

这是通用航空法规体系日益健全的三年。三年来，民航局坚持“法无禁止即可为”“法无授权不可为”的原则，研究制定相对独立的通航法规体系建设框架，提出11部规章、45个条款的一揽子修改计划，先后出台了20余部通用航空法律规章，包括《通用航空飞行管制条例》《非经营性通用航空登记管理规定》《通用航空供油工程建设规范》《通用航空经营许可管理规定》《通用机场分类管理办法》《通用航空包机运营安全规范》《通用航空安保管理规则》等。这些法规为通航发展提供了更加有力的保障。

这是通用航空监管体系日益精准的三年。三年来，民航局开展全覆盖的通航专项督查，累计形成300多个督查清单，重点解决“过度监管”问题；在中南和东北地区开展通航监管模式调整试点，推行“双随机一公开”，企业法定自查与行政检查相结合；以诚信评价结果，精准配置监管资源；明确监管边界和监管责任，实施精准监管、差异监管；坚持包容审慎监管，在赣州、陕西开展无人机物流配送试点；与有关部委形成联合协调机制，探索符合无人机特点的差异化运行标准和监管模式；在民航局一楼大厅制作“鱼骨图”，做到每季度更新，接受社会监督；加强通航改革发展的督查督办，累计完成200多项督查整改任务。

这是通用航空发展活力日益凸显的三年。三年来，民航局积极配合地方需求，在政策、规划、技术和人力资源方面提供帮助。支持四川省低空空域协同管理改革试点、山西省建设国家通用航空产业示范省、江西省发展通勤航空产业链、海南省打造“通航+旅游”特色产业和西藏建设通航应急救援基地等工作。同时，国家部委、各地相继出台支持通航发展的政策措施，加强战略规划，加大投入力度，搭建通航信息化服务平台。国家发改委发布了《关于建设通用航空产业综合示范区的实施意见》，与民航局联合印发《关于促进通用机场有序发展的意见》，26个城市被列为国家首批通用航空产业综合示范区；国家卫健委正会同民航局积极推动将航空医疗救护纳入国家应急救援体系中；浙江、四川、山西等省制定了省域通用机场布局规划；新疆、内蒙古等地区将短途运输纳入基本航空服务计划，开展通勤航空业务，形成了通航发展的强大合力。

总之，经过三年来的不懈努力，目前，我国通用机场数量、通用航空飞行小时数、通用航空企业数量、通用航空器在册数量（2018年：202个，93.71小时、422家、2495架），比2016年（65个、76.47万小时、320家、2096架），分别增长211%、22.5%、31.9%、19%，初步实现了“四个一”的目标，即一个组织健全、领导有力的管理体制，一套独立完整、科学适用的法规体系，一个审慎包容、差异精准的监管模式，一条行业引导、地方主导的协同发展机制，进一步坚定了我们促进通用航空发展的行业自信。

二、科学研判形势与任务，不断增强推动我国通用航空发展的紧迫感

三年来我国通用航空发展取得的成绩，令人骄傲！取得的进展，令人鼓舞！但是从总体看，目前我国通用航空发展离国家发展的要求、人民群众的期待和民航强国建设的需要，还有很大差距。当前的形势和任务，可以概括为“三句话”：通航大目标，发展速度亟待加快；通航大需求，发展问题亟待破解；通航大环境，发展质量亟待提升。

坚持目标导向，对标国家要求。《指导意见》中提出了我国通用航空发展的目标愿景：到2020年，建成500个以上通用机场；通用航空器达到5000架以上；年飞行量200万小时以上。截至2018年底，全国共有通用机场202个，通用航空器2495架，年飞行量达到93.71万小时，分别完成了 40.4%、49.9%、46.7%。目标明，则思路清。对标《指导意见》中的发展目标，这三大关键数据表明，我们目前的发展水平，距离《指导意见》明确的发展目标还有很大差距。同时，现在到《指导意见》确定的目标年，只有不到两年的时间，任务十分艰巨，时间异常紧迫。我们要坚持目标导向，奋力推进基础设施建设，增加通航机场数量；培育更多具有市场竞争力的通用航空企业，扩大通用航空器机队规模；提升服务保障能力，释放通航市场消费潜力，促进通航飞行量快速增长。

坚持问题导向，解决突出矛盾。目前，我国通用航空尚处于发展的起步阶段，仍面临很多困难，受到一些长期存在的体制性障碍、机制性问题、政策性矛盾、系统性因素的制约。比如，可供通航低空飞行的空域数量少，难以满足各类通航飞行作业活动的需求，“有车无路”的现象依然存在；飞行计划审批不够顺畅，审批时间长；通用机场建设标准高、审批环节多，导致建设速度慢、成本高，整体数量不足；运输机场保障通航的效能远未发挥，部分运输机场忽视公共属性，以时刻繁忙、缺少机位、安全压力大为由，拒绝接收通用航空飞行或者对通航服务收费过高；部分机场视通航飞行特别是公务飞行为“唐僧肉”，捆绑报价、随意定价，收费项目偏多、收费标准偏高、收费价格不透明；部分机场服务流程不规范，内设机构缺乏衔接配合，严重影响服务质量。我们要坚持问题导向，努力破解限制我国通用航空发展的突出矛盾，大刀阔斧推动“放管服”改革，加大简政放权力度，提高审批效率，提供高效便捷的服务。

坚持效果导向，满足社会需求。坚持发展为了人民是民航一切工作的出发点和落脚点，构筑功能完善的通用航空体系是满足人民群众对美好生活向往的重要保障。要实现两翼齐飞的宏伟目标，需要脚踏实地，求真务实，坚持效果导向，以满足社会需求为依归。在这方面，山西省作为国家通用航空业发展的示范省起到了样板作用。近年来，山西省委、省政府按照高质量发展的要求，理念新、方向明、动力足、措施实、动作大，把建设通航强省作为支撑“示范区”“排头兵”“新高地”三大目标的战略性举措来抓，通过组建山西通用航空集团等市场主体、促进一批具有示范引领作用的项目相继落地、构建完整的通航产业制造体系，实现全省域统筹、全链条发展、全方位改革、全领域开放、全要素保障。今年4月30日，4条短途运输航线和3个低空旅游项目同步开飞，通航强省建设迈出新步伐，促进通用航空业持续健康发展。同时，我在调研中，发现还有不少地方创造了好经验好做法，各地在推动通航产业高质量发展的过程中，要结合实际，发挥优势，相互学习、相互交流、相互借鉴。

三、按照高质量发展要求，不断增强推动我国通用航空发展的使命感

2019年是新中国成立70周年，是实现《指导意见》目标任务的关键之年。李克强总理在今年的政府工作报告中明确提出“加大民用和通用航空等基础设施投资力度”，从大局出发，对促进通用航空发展提出了明确要求。冯正霖局长在第十届中国民航发展论坛的主旨演讲中提出，要把握新一轮科技革命和产业变革趋势，以智慧塑造民航业的全新未来。推动通用航空高质量发展是一个复杂的系统工程，涉及政府部门、军队、制造企业、运营企业、科研院所、智库媒体、专业协会等多个主体，需要我们改革创新、通力合作，实现理念变革、质量变革、动力变革、效率变革，来一场思想上的大解放、认识上的大升华、举措上的大创新、环境上的大改造，不断提高基础设施的网络化、运输机场和通用机场的融合化、空域资源利用的集约化、通航转型发展的智慧化、通航发展环境的便利化水平，共同创造我国通用航空高质量发展的美好前景。

加快通用航空基础设施建设。通用机场是通用航空发展的基本条件。我们要以《指导意见》为目标，发挥战略规划的牛鼻子作用，统筹通用航空与运输航空创新发展，协调行业与地方战略规划对接，树立全国一盘棋的思想，做好全国通用机场总体规划。发挥地方政府的主导作用，统筹通用机场与运输机场差异发展，立足服务国家发展战略和实际需求，在京津冀、长三角、粤港澳大湾区等经济发达地区，建设公务机场，实现“一市多场”格局；在边远地区，实施基本航空服务计划，建设通勤机场，完善通用机场网络。发挥通航企业的主体作用，加快大数据、人工智能、云计算、互联网、物联网等新技术与通航的深度融合发展，实现数字化转型，构建高效的市场营销体系，提高通航飞机和设施设备的使用效率。

提升运输机场服务通航效能。通用航空具有鲜明的社会化属性。我们要兼顾通用机场网与运输机场网合理布局，制定通用机场与运输机场服务规则，强化运输机场对通航的公共服务属性，鼓励和支持大型运输机场开展通航服务，畅通通用航空对运输机场的客货流量价值输入渠道。推广山东日照机场“筑巢引凤”、支持通航发展的经验。监管部门要建立健全常态化监督检查机制，重点解决通航飞机“不让降”“不让飞”等突出问题，对发生违规行为或问题线索比较集中的单位，要增加检查频次，加大检查力度；对检查中发现的问题，要督促整改，对违规严重、影响恶劣的要依法依规严肃处罚。

协同推进空域管理体制改革。低空空域有效开发利用和低空飞行服务保障体系是通航发展的重要前提。我们要加强军民融合发展，加快空域管理体制和空域精细化改革，扩大低空空域开放，优化空域分类，提高空域使用效率。当前，我们要重点关注四川省开展的低空空域管理改革试点进展，发挥首批3个协同管理空域和1条低空目视通道的效能，认真总结和借鉴四川试点经验，动员地方、协调军方，从点到线、从线到面，形成更大区域的低空空域面积，将改革试点的示范效能和效益充分体现出来。空管部门、运行监控部门要按照《低空飞行服务保障体系建设总体方案》三级建设目标，加快建设进度，提供飞行计划、航空气象、飞行情报、告警和协助救援等功能完备、门类齐全的服务保障。

着力创新通航智慧发展路径。智慧发展是时代特征，也是时代要求。通航发展是一个完整的产业链、服务链、价值链、创新链。我们要加强通航适航审定能力建设，支持国产通用航空器走上中高端，走向通航市场，培育形成我国现代化的通航工业体系。加强产学研合作，打造通航产业联盟，加强通用航空新技术研发和运用，掌握核心、前沿和关键技术，发挥无人机等新业态、新模式对传统通航的迭代作用，培育和形成先进的通航科技研发运用体系。民航院校要加强通用航空人才培育，扩大培训规模，加强对外合作，培育和形成高质量的通航人才培养体系。正在组建的通航协会，要完善协会章程，加强市场研究，加强标准制定，加强行业自律，服务通航企业发展。中国民航报社要发挥行业主流媒体的优势和作用，唱响主旋律，把握主导权，打牢主阵地，创新运用融媒体传播手段，培育通航文化，为通航发展创造良好的舆论环境。

加快改善通用航空运行环境。良好的运行环境是通用航空发展的重要基础。我们要发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时发挥政府的宏观调控作用，深化“放管服”改革，坚决破除生产要素的市场化配置障碍，加快政务信息整合力度，推行网上办理，降低通用机场建设审批层级，提高飞行计划审批效率，重点解决通用机场建设审批难、飞行计划审批难等问题。把对通航的减税降费措施一并纳入民航局减税降费“组合拳”政策中，修改完善现行补贴办法，统一补贴申报和发放标准，降低企业成本。鼓励和支持发展通航金融、通航保险、通航租赁等业务，加大金融业对通航产业发展的支持和扶持力度。激发市场活力，重点加大对应急救援、医疗救护等社会公益特征明显的服务领域的支持力度。要及时总结已经开展的试点经验，拓展新的试点领域，加快推广可复制的经验，并上升为制度规范。全面评估现行通航规章标准，并根据轻重缓急，与时俱进，在立法计划和“十四五”规划中加以落实，为通航发展营造良好的外部环境。

新时代，新起点，新使命，新要求。让我们增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，以满足人民对美好生活的需要为宗旨，以民航强国建设为目标，以高质量发展为方向，团结协作、劈波斩浪、攻坚克难、携手共进，为我国通用航空“热起来”“飞起来”“好起来”“强起来”，更好地服务国家战略实施和国民经济社会发展，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦贡献中国民航力量。