一、节能减排与应对气候变化的关系

联合国应对气候变化框架公约（UNFCCC）中的减排问题，主要是控制人类活动产生的温室气体（包括二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、含氟气体等）排放所引发的气候系统变化，目的是通过控制向大气中排放温室气体，将温室气体的浓度稳定在使气候系统免遭破坏的水平上。而各国提出的节能减排政策，主要是从能源安全和环境污染的角度，控制能源和资源的过度消耗及减少污染物排放对生态环境和人类健康带来的严重危害。综合我国2000年颁布的《中华人民共和国大气污染防治法》、2011年发布的《十二五节能减排综合性工作方案》，以及其间出台的各种节能减排政策，节能”主要是指节约能源和资源，包括煤、气、油、电及水和矿石等资源的消耗；“减排”主要是指减少污染物排放，包括化学需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物以及其他多种大气污染物等排放，未包括二氧化碳等温室气体。那么，国内的节能减排政策与国际社会应对气候变化之间存在什么样的直接关系呢？

联合国政府间应对气候变化专门委员会（IPCC）所做的评估报告指出，气候变化与大气中温室气体浓度存在必然联系，而长期存在于大气中的温室气体浓度的变化主要是由于人类活动，尤其是工业化过程中燃烧化石燃料而产生的。因而少化石燃料的消耗便直接与气候变化联系起来。随着国际社会应对气候变化问题的持续深入，尤其是2020年以后的全球减排框架实施，届时包括中国、印度在内的所有排放大国都将承担具有法律约束力的二氧化碳减排目标。因此，未来世界各国都将把减少以二氧化碳为主的温室气体排放作为直接的控制目标。

二、航空减排面临的国内外形势与压力

(一）公约和ICAO中的行业减排形势在行业问题上，由于国际航空和海运具有流动性等特征，国际航空航海燃料舱排放方法论问题一直是UNFCCC下的谈判议题之一。由于国际航空在多国领空及公海上空产生的排放如何计算和予以管制也一直未能有效解决，因此，以发达国家为代表的多数国家提出国际航空排放应回到国际民用航空组织（ICAO）解决。早在1997年签署的《京都议定书》第2.2条中便规定：“附件一所列缔约方应分别通过国际民用航空组织和国际海事组织做出努力，谋求限制或减少航空和航海舱载燃料产生的《蒙特利尔议定书》未予管制的温室气体的排放”。对这一条款一直就有多种不同的解释，以中国为代表的部分发展中国家认为，根据UNFCCC中的共同但有区别的责任及考虑各自能力的原则（CBDR原则），该条款仅针对附件一国家（即发达国家和部分经济转型国家），并不包括非附件一国家（主要是发展中国家）。而发达国家认为通过ICAO解决国际航空排放问题应按照芝加哥公约的“无歧视”原则制定全球减排措施。由此可以看出，发达国家希望回到ICAO解决国际航空排放问题，其意图是通过行业规则来重新制定全球减排方案，借此否定CBDR原则。

此外，在公约谈判中，关于绿色气候基金来源问题也一直与民航业“形影不离”。哥本哈根大会以后，多个基金组织包括气候变化基金高级顾问团（AGF）都提出将航空航海作为绿色气候基金的主要来源之一。由此可以看出，民航行业减排问题将成为应对气候变化公约或ICAO中一个绕不过去的坎。如何解决国际航空排放问题必将成为民航业面临的一个重要问题。

(二）欧盟将航空纳入欧盟ETS对民航业的挑战

2008年欧盟单方面立法将航空纳入欧盟ETS，按EUETS规定，自2012年开始，以2004-2006年进出欧盟所有航班（被特别豁免的除外）年均排放的一定比例（2012年为97%，2013至2020年为95%）作为各年的总配额，留15%进行拍卖，再按照各航空公司2010年进出欧盟航班的吨公里数所占比例，将大部分配额（2012年为总配额的85%，2013至2020年下降为82%）免费分配给各航空公司。

各航空公司需要在每年结束后的次年3月31日前完成对上一年度实际排放额的核证工作并提交核证报告，4月30日前上缴上一年实际排放配额，如果实际排放额高于航空公司账户中拥有的配额，则必须在欧盟的排放交易市场上购买足够配额，否则将被处以每吨二氧化碳100欧元的罚款，罚款后仍需要补缴排放让配额，如不执行将处以停航等处罚。

在欧盟排放交易体系的航空排放配额中，我国航空公司由于历史排放少，分得的免费配额仅占航空配额总量的不到3%，而欧盟航空公司占到65%左右。如果参与欧盟ETS，将意味着由于未来中国民航快速增长需要从欧盟排放交易市场购买大量配额，这必将对我航空公司带来巨大损失。

（三）国内减排形势与压力

西方发达国家经历了上百年的工业化发展历程，已经完成了从传统工业化向服务业的经济转型过程。伴随着技术和管理进步，其能源消耗强度也经历了从高到低的渐进过程。而中国目前正处在经济快速发展的工业化进程中，单位GDP能源消耗强度与发达国家相比还存在较大差距，以中美两国的能源消耗强度对比来说明：2010年中国能源消耗和二氧化碳排放已超过美国成为世界第一，而2010年中国GDP约为美国的1/3，据此推算，单位GDP能耗中国为美国的3倍，反映出中国面临着通过转变经济发展方式来降低能源消耗和排放的巨大压力。

中国作为发展中国家，2020年前虽不承担具有法律约束力的量化减排责任，但中国已在哥本哈根气候大会上向全世界明确宣布，到2020年我国单位GDP能源消耗强度和单位GDP二氧化碳排放强度比2005年下降40%-45%的自愿减排目标。《十二五节能减排综合性工作方案》确定2015年比2010年单位GDP能源消耗量下降16%。该指标已经分解到各省市，各省市已经开始对区域内的主要能源和排放企业进行指标分解，但在分解的过程中，一些地方政府对民航行业的特点缺乏足够的认识，采取“一刀切”的方式将指标分解，这对民航业构成了巨大的压力。

三、民航业节能减排的对策选择空间有限

（一）自主减排空间有限

民航业作为经济发展的基础性服务型行业，在未来相当长的一段时间内，航空运输都将是长途客货运输的主要选择。中国民航业发展受到GDP水平和人均可支配收入的拉动，未来增长需求仍然非常强劲。根据发达国家的经验，预计未来中国民航运输周转量的增速仍将高于GDP增速（民航运输总周转量增速约为GDP增速的1.2-1.5倍）。因此，未来民航业能源消耗仍将快速增长。

中国民航在节能减排方面已经做了大量的工作，先后出台了《民航行业节能减排规划》和《民航行业节能减排工作指导意见》等指导性文件，从节能减排组织、统计、监测和考核等基础工作抓起，逐步推进以航空公司节油、机场地面电源替代APU为主的一系列节能减排工作。再加上中国民航机队新，载运率较高，目前中国民航业单位吨公里油耗和排放略低于国际平均水平。因此，中国民航业通过提高燃油效率降低油耗和排放的空间非常有限。而从发展水平和油耗总量来看，以中国人口4倍于美国计算，未来中国民航的运输业务量即使达到美国现在的水平（目前美国航空运输总周转量约为我国的4倍），其燃油消耗总量也将为现在的3.5倍以上。届时，如果民航业使用生物燃料替代传统航空煤油的比例不能达到2/3至3/4，实现总量减排基本不可能。

(二）建立包括民航业在内的中国国内碳排放交易体系存在困难

自欧盟将航空纳入其ETS指令发布以来，关于采用何种方法应对欧盟ETS问题就一直存在多种争论。一些人提出建立一个包括民航业在内的中国自己的排放交易体系，据此与欧盟进行对等豁免谈判，尽管这样做并不能避免我国航空公司成本上升，但至少是“肥水不流外人田”。殊不知，建立包括民航业在内的国内碳排放交易体系并不能争取欧盟ETS的全部豁免。根据欧盟ETS指令第25a条规定，最多只能争取单方向——从我国起飞进入欧盟境内机场方向的豁免。况且，目前要建立国内排放交易体系除了需要解决碳排放配额在不同行业的不同企业间如何分配、计量、监测、核证和履约等基本的难题外，将航空运输业包括进去还存在其他多重困难。首先，根据法律的普遍适用原则，国内碳排放交易体系或者包括所有进出我国机场的国际航班排放（不分国别），或者将国内航班排放也全部包括进去。不论选择哪种，只要包含了他国的航班而未经他国同意，都会如同欧盟ETS一样，面临着诸多合法性质疑并遭到各国的反对。如果仅包括中国国内航班，不仅无法争取欧盟豁免，反而因国内航空运营成本增加，使得航空运输在与其他交通运输方式的竞争过程中处于不利地位，带来不同运输方式之间的不公平竞争，进而加重我国本已处于紧张状态的交通运输供给不足的问题。

四、民航业应对目前形势的立场和对策

(一）认清欧盟ETS问题的本质并对其予以坚决反对

1.欧盟ETS是一种“上限-交易”，而非“碳税”，两者在形式上有明显不同。排放交易是事先设定排放总量的控制上限，通过配额分配、监测和核证、履约机制的设计，将碳排放配额作为一种商品分配给企业并可自由进行买卖和交易，其碳价由市场决定，除拍卖配额获得的收入外，其他交易行为产生的收益不归政府所有。而“碳税”则是以国家为征收主体，政府事先设定碳税的税率——碳价，通过价格传导机制影响需求而间接达到控制排放的目的。税收主要用于国家财政预算中的公共事业支出。

2.碳税和排放交易之间并无本质区别。首先，无论是排放交易还是碳税，其最终目的都是减少和控制碳排放量，只是前者采用更直接的总量控制方法，而后者是通过税率的价格传导作用间接控制排放量而已；其次，尽管从表面上看，碳排放交易价格是由市场决定，但政府通过控制免费配额的分配数量等手段仍然可以控制和调节碳价格。

3.选择排放交易体系而非“碳税”是欧盟为获得竞争优势同时又希望避免法律风险而精心设计的。首先，如欧盟选择征收航空“碳税”，尽管从名称上来看并非燃油税，但航空碳排放量是以航空燃油消耗量为基础计算出来的，两者之间显然具有直接的“等同”关系，这必然直接引发与双边航空运输协议中“免征航空燃油税费”之冲突；其次，欧盟通过ETS设计的免费排放配额分配方式能够强化欧盟航空公司的国际竞争地位。除拍卖配额获得的资金可用于欧盟运输业节能减排技术投入外，欧盟借助交通运输结构优化政策，其区域内的航空运输会更多被高铁等运输方式取代，欧盟航空公司可将其区域内节省下来的免费航空排放配额用于国际航线竞争；再次，欧盟将航空运输纳入其ETS有助于提高欧盟非航空运输企业的竞争力。欧盟ETS中受竞争影响企业的排放配额均以免费发放为主，2008年以后受金融危机和主权债务危机等影响，欧盟这些企业实际排放减少，因此手中配额过剩，未使用的配额还可以从2008-2012年的第二交易期转到2012-2020年继续使用。2012年将航空运输业纳入欧盟ETS后，中国等发展速度快得航空运输企业将成为未来欧盟ETS排放配额的最大买家，而欧盟拥有较多配额的企业可通过出售排放配额获得技术创新资金，产生更多减排量后又可在排放交易市场上出售，同时还可将新技术卖给他国获利。

(二）研究和妥善应对国际航空

排放问题的全球解决方案除欧盟急于通过其ETS推行碳金融市场扩张外，以美国、澳大利亚、加拿大、日本为代表的伞形集团积极推进通过ICAO解决国际航空排放问题，在ICAO中提出依据运输量将国家重新分类，国家间适用CBDR，公司间适用“非歧视”原则等。

以欧盟为代表的部分发达国家在ICAO中鼓吹制定更加雄心勃勃的航空减排目标，如到2020年实现碳中性增长，到2050年实现排放量下降50%的绝对量减排目标等。与此同时，又以通过市场化机制为小岛国和最不发达国家筹集应对气候变化资金，豁免小国减排为诱饵分裂发展中国家阵营。综合分析上述各种形势，民航行业将被推到国际应对气候变化的风口浪尖上。考虑我国民航业现状和未来发展需要，必须抓紧研究未来可能出现的各种形势，通过对各种情景进行深入细致的定量数据分析，研究确定妥善应对国际航空排放问题的对策。结论：目前国际应对气候变化和国内节能减排的形势对我国民航业未来的发展都带来了前所未有的挑战，国家必须从未来可持续发展的战略高度考虑民航行业在应对欧盟ETS和国际气候变化谈判中的作用，从国家综合交通运输体系规划的更高层面进行行业节能减排制度设计和方案优化。从民航业内来说，由于民航业增长较快，因此必须从行业可持续发展的战略高度认识节能减排的重要性。但也应该看到，在航空生物燃油技术未普及之前，民航业节能减排依然是通过技术、系统化运营和精细化管理手段来实现，且空间有限。（赵凤彩）