中国民航的发展势头始终旺盛。日均净增1架飞机，运行规模相当于每年新增一个大型航空公司。2017年，全行业实现运输飞行1059万小时、436万架次，同比分别增长11.6%和10.1%，年运输飞行总量首次突破千万小时。新增运力主要向中西部及中小机场转移，使中小机场同比增长达到了11.20%。如贵州省，2017年全省机场完成旅客吞吐量5790万人次，年均增长19.6%。铜仁凤凰机场2017年实现完成旅客吞吐量134万人次、同比增长133%，张家口机场2017年运送旅客60.07万人次、同比增长70.7%。2018年第一季度，民航行业实现运输飞行281.3万小时，通航16.9万小时，分别比去年同期增长10.2%和17.8%。

从基础驱动要素来看，我国已经形成了世界上规模最大的中等收入群体（约4亿人，美国是0.9亿人）。从人均年航空出行次数看，现在只有0.35次（世界平均水平是0.5次），按照相关测算，2020年将达到0.5次。届时，民航年旅客运输量将达到7.2亿人次，航班保障量将达到1300万架次。在不到两年的时间，运行规模还将增加20%。

面对巨大的发展需求和安全运行保障压力，我们唯有敢于担当、创新管理，全力推进安全与效率的协调发展，才能打造出安全高效顺畅的民航运行新局面。

辩证坚持“安全第一”

“安全第一”始终是指导民航工作的总方针。中国特色社会主义进入新时代，对民航工作提出了更高的要求。新时代，如何辩证坚持“安全第一”呢？

一是要深刻把握安全的内涵。国际民航组织《安全管理手册》（SMM）（第三版，2013年）将“安全”定义为：“安全是一种状态，即通过持续的危险源风险管理过程，将人员伤害或财产损失降至并保持在可接受的水平或其以下。”其积极意义在于：用运动、辩证的观点看待安全。将安全视为“一种状态”，意味着今天保证了安全，并不能说明天就一定没有事。搞安全工作，一定要有危机意识。安全不但是一种状态，更是灰色的，灰色就意味着系统里面存在风险。有了这种风险意识，就会加一分责任、减一分侥幸，多一分谨慎、少一分随意。安全管理是有方法的。“危险识别”和“安全风险管理”，这是SMS的核心管理方法。识别危险在前，管理风险在后，就是说要知道、认识、辨别自己面临的危险。“安全风险管理”就是要采取防范或预防性措施，将危险的可能性、预期后果的严重性尽可能降低。定义中还有一个词“持续的”，就是说识别危险、管控风险不是一劳永逸的，必须是经常的、持续的、闭环的管理活动。只有这样，安全走势才是可控的。通过危险识别和风险管理的方式，将人员伤害或财产损失的可能性降低到并维持在一个可接受的程度或其以下。安全接受度的提出，是科学安全观的重要体现。抓安全需要投入，所以，安全管理是“一把手”工程。

二是要将“安全第一”落到实处。要深入贯彻落实《党中央、国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》。将党对安全工作的领导贯穿到安全生产的全过程，落实到安全生产领域的各个层面。强化安全生产责任制，做到管业务必须管安全、管行业必须管安全、管生产经营必须管安全。要责任落实到位。认真贯彻落实习近平总书记关于“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责” 的重要指示，进一步健全安全生产责任体系，压实安全生产主体责任、监管责任、领导责任和岗位责任，落实安全生产权力清单和责任清单。正确处理安全与发展、安全与效益、安全与效率、安全与服务的关系。当这些要素与安全发生冲突和矛盾时，要将安全作为最大的权重进行决策。实行“安全一票否决”，我们的发展决不能以牺牲人的生命为代价。要安全风险管控常态化。在安全工作中，要贯彻落实习近平总书记关于“安全隐患零容忍”的重要批示精神，用冯正霖局长“眼睛里不容沙子”的态度，对安全隐患实施最为严格的风险管控，销号整改。

三是要与时俱进地实践和把握安全第一。我国民航正处于一个难得的发展机遇期，我们的运量大约是美国的1/2，机队约为美国的2/ 5，机场数量约为美国的1/3，从统计来看，我们已有30多个机场同时饱和运行，可用空域远小于美国，但我国的总人口是美国的5倍，中国民航的发展需求是客观的，高速扩张带来的保障压力更是巨大的。要勇于改革创新，突破思维限制。改革开放40年尤其是进入21世纪以来，中国民航取得了长足发展，保证安全的基础进一步增强。截至2018年4月底，我国民航运输航空连续安全飞行92个月、6000万小时。党的十八大以来，民航行业取得了运输航空百万小时重大事故率和亿客公里死亡人数双双为“零”的优异成绩，行业安全水平稳居世界前列。中国民航的空管单位具备了进一步缩小航空器运行间隔的管制基础，特别是在东部发达地区以及年旅客吞吐量达1000万人次以上的民用运输机场，我们强力推进机场协同决策（ACDM）机制，与空管CDM系统实现对接。运行监控中心加快大数据建设步伐，引接21家单位运行信息，实施运行品质分析和日常运行服务监督。中国民航在软硬件建设、规章完善和人员资质培训上全面发力，打下了坚实的基础。我们已经具备了在保证安全性不降低甚至还有部分提高的前提下，适当调整运行模式、优化运行标准、收缩“安全禁区”的启动条件。通过废除一些不合时宜、风险防控功效低下的运行标准和安全限制，给运行效率释放更为广阔的空间。更加尊重客观规律。科学标准是做好质量变革的基础和前提，起着“指挥棒”的作用。怎么把握好安全与效率这个度？冯正霖局长指出，要科学把握运行标准，不能只做加法不做减法。在内部安全标准上搞层层加码，无限度地增添“安全裕度”，既浪费资源又阻碍了效率提高。民航局副局长李健在全国民航航空安全工作会上强调，正确处理安全与效率关系，进一步提高运行效率，关键是要尊重客观规律，坚持科学的安全标准，从大局出发，全面清理站在本系统本单位局部利益角度制定的“内部标准”，确保运行标准和安全裕度相均衡，努力实现全行业安全和效率双赢、多赢和共赢。

敢于担当，积极优化运行空间

一是优化安全标准，积极释放运行空间。为进一步提高运行效率，结合民航安全运行实际，民航局对《民用航空器事故征候》（MH/ T2001-2015）部分条款及适用范围做出调整。如将非雷达管制区域空中小于规定间隔的危险指数评估方式调整为：“在非雷达管制区域，垂直间隔和水平间隔同时小于1/5规定间隔为运输航空严重事故征候；垂直间隔和水平间隔同时小于1/3但未同时小于1/5规定间隔为运输航空一般事故征候”。原条款规定，小于1/3即为严重事故征候。单凭此条，便为运行释放了13.3%的空间。再比如，将航空器小于规定间隔事件危险指数评价方法部分调整为：“实施雷达管制下的航路（线）偏置运行时，危险指数评分将根据实际偏置距离情况进行减分。放宽航空器发生尾流间隔不安全事件评级，此类事件取消严重事故征候的等级”。调整此条款，便为空中管制拆除了过去需时时顾忌的一道安全篱笆。

二是启动“四强空管”行动方案。民航局党组在新的发展阶段，立足全局、面向行业、聚集关键，提出了“要建设强安全、强效率、强智慧、强协同的现代化空管系统”的重大任务。制定了三步走的行动目标。践行安全与效率并重的理念，建设一体化、全覆盖的空中交通流量管理体系，稳步提升空域资源使用的精细化水平，综合提高通导监、气象、情报的保障水平，加快建设通航空管服务保障体系。实现从对单个航空器的管制指挥过渡到对基于航迹运行的交通流管理，流量管理实现亚太地区一体化并跻身世界三大流量管理体系。

三是积极缩小运行间隔，为提高运行效率助力。在确保运行安全的基础上，科学把握、正确应用、有序推进，切实提高管制运行效率和品质。民航局印发了《关于科学把握运行标准进一步提升空管运行效率的政策措施》，明确了缩小管制移交间隔、清理内部标准等具体要求。民航局空管局提出了缩小运行间隔和移交间隔的具体目标：“2018年9月30日前，提供雷达管制服务的区域管制单位间同高度水平移交间隔不大于20公里；2018年12月31日前，区域雷达管制运行间隔不大于15公里，进近雷达管制运行间隔不大于7.5公里”。其积极意义在于条款中的三个“不大于”，为实质性缩小运行间隔明确了刚性标准。

群策群力，共同提高运行效率

航空运输是一个复杂的多系统融合体，只有群策群力、协同运行，才能保证高效畅通的运行模式。

一是加强一体化建设。抓好军民航深度融合。从空域政策、协调程序、调配方法、联合办公等方面研究军航活动对民航的影响，制定协同机制和调配方案，落实空中防相撞、地面防侵入措施。以空管为龙头，在空管、公司、机场间建立完善的协调机制，畅通信息共享，推进空管CDM、机场A-CDM和航空公司运行系统的深度融合。全面构建与周边国家及地区的业务运行合作机制，开展与国际同行多层面在法规标准、核心技术、运行管理等方面的合作交流，积极培养懂技术、通语言、知规则、精管理的运行管理专家人才。

二是提升中小机场的安全运行保障能力。我国年旅客吞吐量200万人次及以下机场171个，占比74.7%。在全国64个军民合用机场中，中小机场占56个。73%的中小机场大多属于高原、高高原机场或运行环境较为复杂的地区。为此，要未雨绸缪，加大中小机场安全运行保障建设投入力度，空管人才队伍建设更是重中之重。要加强顶层设计，强化政策引导，通过中小机场的界定、规划建设、管理模式调整、公共基础设施属性复位、空管体系改革、安全标准制定、航线航权分配、安全监管创新等方面，对中小机场进行分级分类管理。

三是积极采用新技术新装备。全面优化运行流程，改善终端区及中小机场进、离场程序和进近程序，为进一步缩小管制移交间隔，提高运行质量和效率打好基础。加快空管体制机制改革，强化科技支撑，建立面向空管安全和效率的评估程序及标准，科学核定繁忙机场和空域的运行容量，推动繁忙机场的Ⅱ类盲降建设，加速推进北京首都机场和上海浦东机场Ⅲ类盲降建设和运行保障工作。继续深化平视显示器（HUD）低能见度运行及标准公布工作，加强机场低能见度运行保障体系和能力建设。抓紧ADS-B系统建设、机载设备加改装，加快ADS-B在中小机场的推广应用。

四是抓好专业培训。今年5月1日施行的第五版《民用航空空中交通管制规则》，全面采纳国际上民航发达国家的技术标准和管理程序，新增了3个独立的章、28个节和10个附件，对其中的2个章、11个节进行了较大幅度的修订。最大的变化就是缩小了两机之间的间隔，这种管制指挥方法和国外繁忙机场运行是接轨的，对提高终端区运行效率大有好处。这无疑是一种比较大的运行改革，更是一种管理升级。因此，应对飞行员和管制员实施专项培训，让他们实现从理念到方法、从协同到配合的无缝衔接。

五是为机组营造宽松的运行环境。影响空中间隔的首要因素是机组对雷暴等危险云团的绕飞策略差异太大，外航机组绕飞距离普遍较少，而国内多数机组绕飞较远，甚至见云就躲，生怕打湿了“羽毛”。深层次的原因，还是机组顾忌遭雷击，被追责处罚。为倡导积极公正的安全文化，给机组营造宽松的安全运行环境，民航局参照国际民航的通行做法，适当降低了对雷击事件的安全关注等级。如果航空器没有受损，则不构成事故征候。按照规定程序和间隔进行绕飞，即使造成了事故征候，也基本将责任划归到天气等意外因素上，其目的就是为了避免机组过度绕飞。

六是飞行机组要积极配合空管的指挥调度。飞行员要主动配合管制员的指挥调配，同时将空中遇到的实际情况精练准确地报告管制员。目视起落航线，远比仪表进近所用的空间小、时间短，单位时空内能容纳更多的航班降落。在实际运行中，机组在有条件的机场、天气适合的时段，应积极申请目视进近着陆。要力争做到快速起飞和快速脱离。提高跑道利用率是增加空域容量和提高航班正常性的重要措施。在通常情况下，起飞航空器从等待位置到对正跑道的时间应控制在60秒以内，着陆航空器从接地到滑出跑道的时间应控制在50秒以内。（中国民航网智库专家刘清贵 作者系机长、民航局特聘专家、交通运输部专家委员会委员）